Štátna pomoc zlúčiteľná s vnútorným trhom EU a pomoc DE MINIMIS

1.1 Všeobecne o štátnej pomoci

Pojem štátna pomoc, ako aj základná právna úprava štátnej pomoci sú obsiahnuté priamo v Zmluve o fungovaní Európskej únie.

Konkrétne, podľa čl. 107 ods. 1 ZFEÚ „Ak nie je zmluvami ustanovené inak, pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“

Vyššie uvedené ustanovenie zakotvuje všeobecný zákaz poskytovania štátnej pomoci, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže a ktorá ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi (tzv. nezlučiteľná štátna pomoc). Výnimky z tohto všeobecného zákazu (štátna pomoc zlučiteľná s vnútorným trhom) sú upravené len v ods. 2 a 3 uvedeného článku 107 ZFEÚ.

Všetky vyššie uvedené kumulatívne kritéria musia byť splnené súčasne, tzn. ak nie je splnené čo i len jedno z uvedených kritérií, opatrenie pomoci nepredstavuje nezlučiteľnú štátnu pomoc. Jednotlivé kritéria/prvky štátnej pomoci sú na účely tejto Analýzy podrobnejšie rozpracované v nasledujúcich kapitolách.

Okrem ZFEÚ, právna úprava štátnej pomoci je obsiahnutá aj v týchto vybraných všeobecne záväzných právnych predpisoch, iných právnych aktoch a výklade a judikatúre súdov Európskej únie:

• - zákon č. 358/2015 Z. z. o úprave niektorých vzťahov v oblasti štátnej pomoci a minimálnej pomoci a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o štátnej pomoci),
• - nariadenie Rady (EÚ) č. 2015/1588 z 13. júla 2015 o uplatňovaní článkov 107 a 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na určité kategórie horizontálnej štátnej pomoci,
• - nariadenie Komisie (EÚ) č. 1407/2013 z 18. decembra 2013 o uplatňovaní článkov 107 a 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na pomoc de minimis,
• - nariadenie Komisie (EÚ) č. 360/2012 z 25. apríla 2012 o uplatňovaní článkov 107 a 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na pomoc de minimis v prospech podnikov poskytujúcich služby všeobecného hospodárskeho záujmu,
• - nariadenie Komisie (EÚ) č. 651/2014 zo 17. júna 2014 o vyhlásení určitých kategórií pomoci za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článkov 107 a 108 zmluvy,
• - rozhodnutie Komisie z 20. decembra 2011 o uplatňovaní článku 106 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na štátnu pomoc vo forme náhrady za službu vo verejnom záujme udeľovanej niektorým podnikom povereným poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu,
• - publikovaná rozhodovacia činnosť Súdneho dvora a Všeobecného súdu Európskej únie.

1.2 Minimálna pomoc

Štátna pomoc a minimálna pomoc sú dva samostatné právne inštitúty, na ktoré sa uplatňujú rozdielne pravidlá poskytovania pomoci. Pravidlá štátnej pomoci a minimálnej pomoci majú však spoločné to, že sa uplatňujú len vtedy, ak je príjemcom pomoci podnik v zmysle čl. 107 ods. 1 ZFEÚ.

Štátna pomoc, ktorá spĺňa kritériá stanovené v článku 107 ods. 1 ZFEÚ, predstavuje štátnu pomoc a podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ sa musí Európskej komisii notifikovať. Podľa článku 109 ZFEÚ Rada Európskej únie však môže určiť kategórie pomoci, ktoré sú od notifikačnej povinnosti oslobodené. V súlade s článkom 108 ods. 4 ZFEÚ Európska komisia môže prijať nariadenia týkajúce sa týchto kategórií štátnej pomoci, a teda rozhodnúť o tom, že minimálna pomoc tvorí jednu z taký¬chto kategórií.

Minimálna pomoc nie je štátnou pomocou, pretože nespĺňa všetky kritériá stanovené v čl. 107 ods. 1 ZFEÚ. Podľa pravidiel minimálnej pomoci, opatrenia pomoci, ktoré nepresahujú určitý strop stanovený v príslušnom nariadení Európskej komisie počas sledovaného obdobia, ktorým sú tri fiškálne roky, nepredstavujú štátnu pomoc, pretože sa nepokladajú za opatrenia ovplyvňujúce hospodársku súťaž a obchod medzi členskými štátmi EÚ.

Všeobecné podmienky pre poskytovanie minimálnej pomoci sú:

• - príjemcom minimálnej pomoci môže byť len podnik, resp. jediný podnik;
• - dodržanie/neprekročenie príslušného stropu minimálnej pomoci, ktorý je stanovený rozdielne v jednotlivých nariadeniach Európskej komisie upravujúcich problematiku minimálnej pomoci;
• - dodržanie/neprekročenie príslušného stropu minimálnej pomoci počas obdobia troch fiškálnych rokov.

Podľa čl. 3 ods. 2 nariadenia Komisie (EÚ) č. 1407/2013 z 18. decembra 2013 o uplatňovaní článkov 107 a 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na pomoc de minimis „Celková výška pomoci de minimis, ktorú členský štát poskytol jedinému podniku, nepresiahne 200 000 EUR v priebehu obdobia troch fiškálnych rokov.“

Strop minimálnej pomoci je v zmysle vyššie uvedeného nariadenia stanovený sumou 200.000 EUR na pomoc poskytnutú podnikom vo všetkých sektoroch okrem tých, ktoré sú podľa čl. 1 tohto nariadenia vyňaté z rozsahu jeho pôsobnosti.

Podľa čl. 3 ods. 5 nariadenia Komisie (EÚ) č. 1407/2013 z 18. decembra 2013 o uplatňovaní článkov 107 a 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na pomoc de minimis „Stropy stanovené v odseku 2 sa uplatňujú bez ohľadu na formu pomoci de minimis alebo sledovaný cieľ, ako aj nezávisle od toho, či je pomoc, ktorú poskytuje členský štát, financovaná úplne alebo čiastočne zo zdrojov Únie. Obdobie troch fiškálnych rokov sa určí podľa fiškálnych rokov, ktoré daný podnik používa v príslušnom členskom štáte.“

Spôsob určenia výšky pomoci [podľa toho aj s prívlastkom minimálna alebo štátna] je vymedzený v čl. 3 ods. 6. nariadenia Komisie (EÚ) č. 1407/2013 z 18. decembra 2013 o uplatňovaní článkov 107 a 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na pomoc de minimis nasledovne „Na účely stropov stanovených v odseku 2 sa pomoc vyjadruje ako hotovostný grant. Všetky číselné údaje sú uvedené v hrubom vyjadrení, čiže pred odrátaním dane alebo ďalších poplatkov. Ak sa pomoc poskytuje inou formou než formou grantu, výška pomoci sa rovná ekvivalentu hrubého grantu pomoci.“

1.3 Štátna pomoc zlučiteľná s vnútorným trhom

Podľa čl. 107 ods. 2 ZFEÚ „S vnútorným trhom je zlučiteľná:

• a) pomoc sociálnej povahy poskytovaná jednotlivým spotrebiteľom za predpokladu, že sa poskytuje bez diskriminácie vo vzťahu k pôvodu výrobkov;
• b) pomoc určená na náhradu škody spôsobenej prírodnými katastrofami alebo mimoriadnymi udalosťami;
• c) pomoc poskytovaná hospodárstvu určitých oblastí Spolkovej republiky Nemecko v dôsledku rozdelenia Nemecka v rozsahu potrebnom na vyrovnanie hospodárskych nevýhod spôsobených týmto rozdelením. Päť rokov po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy, môže Rada na návrh Komisie prijať rozhodnutie, ktorým sa zruší toto písmeno.“

Podľa čl. 107 ods. 3 ZFEÚ „Za zlučiteľné s vnútorným trhom možno považovať:

• a) pomoc na podporu hospodárskeho rozvoja oblastí s mimoriadne nízkou životnou úrovňou alebo s mimoriadne vysokou nezamestnanosťou, ako aj na podporu regiónov uvedených v článku 349, pričom sa zohľadní ich štrukturálna, hospodárska a sociálna situácia;
• b) pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu spoločného európskeho záujmu alebo na nápravu vážnej poruchy fungovania v hospodárstve členského štátu;
• c) pomoc na rozvoj určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí, za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom;
• d) pomoc na podporu kultúry a zachovania kultúrneho dedičstva, ak takáto pomoc neovplyvňuje podmienky obchodovania a hospodárskej súťaže v Únii v rozsahu, ktorý odporuje spoločným záujmom;
• e) iné druhy pomoci, ako ich vymedzia rozhodnutia Rady prijaté na návrh Komisie.“

Podľa článku 109 ZFEÚ Rada Európskej únie môže určiť kategórie pomoci, ktoré sú oslobodené od všeobecnej notifikačnej povinnosti. V súlade s článkom 108 ods. 4 ZFEÚ Európska komisia môže prijímať predpisy týkajúce sa kategórií štátnej pomoci, ktoré sú zlučiteľné s vnútorným trhom (skupinové výnimky).

V zmysle vyššie citovaných ustanovení ZFEÚ, do skupinových výnimiek zo štátnej pomoci patrí najmä pomoc v odvetviach pôdohospodárstva a lesného hospodárstva, pomoc v prospech mikropodnikov, malých a stredných podnikov, pomoc na zachovanie kultúrneho dedičstva, pomoc na nápravu škôd spôsobených prírodnou katastrofou a i. Tieto kategórie štátnej pomoci, pravidlá a podmienky ich poskytovania, sú presne špecifikované v nariadeniach Európskej komisie.

Podľa čl. 1 ods. 1 nariadenia Komisie (EÚ) č. 651/2014 zo 17. júna 2014 o vyhlásení určitých kategórií pomoci za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článkov 107 a 108 ZFEÚ „Toto nariadenie sa uplatňuje na tieto kategórie pomoci:

• a) regionálna pomoc;
• b) pomoc pre MSP vo forme investičnej pomoci a prevádzkovej pomoci a pomoc pre MSP na uľahčenie prístupu k financovaniu;
• c) pomoc na ochranu životného prostredia;
• d) pomoc na výskum, vývoj a inovácie;
• e) pomoc na podporu vzdelávania;
• f) pomoc na prijímanie do zamestnania a zamestnávanie znevýhodnených pracovníkov a pracovníkov so zdravotným postihnutím;
• g) pomoc na náhradu škody spôsobenej určitými prírodnými katastrofami;
• h) sociálna pomoc na dopravu obyvateľov vzdialených regiónov;
• i) pomoc na širokopásmové infraštruktúry;
• j) pomoc na kultúru a zachovanie kultúrneho dedičstva;
• k) pomoc na športové a multifunkčné rekreačné infraštruktúry; a
• l) pomoc na miestne infraštruktúry.“

Podľa článku 5 ods. 1. nariadenia Komisie (EÚ) č. 651/2014 zo 17. júna 2014 [Transparentnosť pomoci] „Toto nariadenie sa vzťahuje iba na pomoc, pri ktorej je možné vopred presne vypočítať ekvivalent hrubého grantu pomoci bez potreby vykonať posúdenie rizika („transparentná pomoc“).“

Podľa článku 6 ods. 1. nariadenia Komisie (EÚ) č. 651/2014 zo 17. júna 2014 [Stimulačný účinok] „Toto nariadenie sa uplatňuje iba na pomoc, ktorá má stimulačný účinok.“

Podľa recitálu 5. nariadenia Komisie (EÚ) č. 651/2014 zo 17. júna 2014 „Všeobecné podmienky uplatňovania tohto nariadenia by mali byť definované na základe súboru spoločných zásad, ktoré zabezpečujú, aby pomoc slúžila spoločnému záujmu, mala jasný stimulačný účinok, bola vhodná a primeraná, poskytovala sa plne transparentne a podliehala kontrolnému mechanizmu, bola pravidelne hodnotená a nemala nepriaznivý vplyv na podmienky obchodu v takom rozsahu, ktorý je v rozpore so spoločným záujmom.“

Podľa recitálu 5. nariadenia Komisie (EÚ) č. 651/2014 zo 17. júna 2014 „Aby sa zabezpečilo, že pomoc je potrebná a má stimulačný účinok na rozvoj ďalších činností alebo projektov, nemalo by sa toto nariadenie uplatňovať na pomoc určenú na činnosti, do ktorých by sa príjemca aj tak zapojil, a to i bez pomoci. Podľa tohto nariadenia by pomoc mala byť oslobodená od notifikačnej povinnosti iba vtedy, keď sa podporovaný projekt alebo podporovaná činnosť začnú realizovať až po tom, ako príjemca predložil písomnú žiadosť o pomoc.“

1.4 Formy štátnej pomoci

Štátnou pomocou je v zmysle čl. 07 ods. 1 ZFEÚ „pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov ...“

Napriek tomu, že ZFEÚ, nariadenia Rady Európskej únie alebo nariadenia Európskej komisie formy štátnej pomoci nevymedzujú, slovenský zákon o štátnej pomoci v § 6 príkladmo (teda nie taxatívnym spôsobom) uvádza priame a nepriame formy pomoci, ktorými sa najčastejšie poskytuje pomoc v Slovenskej republike.

Podľa § 6 ods. 1 zákona o štátnej pomoci „Priamou formou pomoci je poskytnutie výhody príjemcovi v peňažných prostriedkoch, a to

• a) dotácia alebo grant,
• b) príspevok,
• c) úhrada úrokov alebo časti úrokov z úveru,
• d) úhrada časti úveru,
• e) návratná finančná výpomoc poskytnutá za výhodnejších podmienok, ako sú trhové podmienky,
• f) zvýšenie základného imania spôsobom, ktorý nie je v súlade s trhovými podmienkami,
• g) iná forma pomoci neuvedená v písmenách a) až f).“

Podľa § 6 ods. 2 zákona o štátnej pomoci „Nepriamou formou pomoci je poskytnutie výhody príjemcovi v nepeňažnej forme, a to

• a) štátna záruka alebo banková záruka poskytnutá za výhodnejších podmienok, ako sú trhové podmienky,
• b) úľava na dani,
• c) úľava na penále, pokute, sankčnom úroku alebo na iných sankciách,
• d) predaj nehnuteľného majetku štátu, vyššieho územného celku alebo obce za cenu nižšiu, ako je trhová cena,
• e) poradenská služba poskytnutá bezplatne alebo za čiastočnú úhradu,
• f) odklad platenia dane alebo povolenie zaplatenia dane v splátkach za výhodnejších podmienok, ako sú trhové podmienky,
• g) iná forma pomoci neuvedená v písmenách a) až f).“

Advokát v nadväznosti na objednávku Klienta zvýraznil v citovaných ustanoveniach Zákona o štátnej pomoci potenciálne formy štátnej pomoci alebo formy k nim analogické, ktorých skúmanie a posudzovanie je predmetom testu štátnej pomoci prostredníctvom metódy.

2 TEST ŠTÁTNEJ POMOCI

2.1 Podnik

2.1.1 Všeobecné zásady pri určovaní podniku

Z pojmu štátna pomoc definovanom v čl. 107 ods. 1 ZFEÚ je zrejmé, že pravidlá štátnej pomoci sa uplatňujú len vtedy, keď je príjemcom štátnej pomoci „podnik“.

Súdny dvor Európskej únie opakovane definoval podniky ako subjekty vykonávajúce hospodársku činnosť bez ohľadu na ich právne postavenie a spôsob ich financovania.¹ Označenie konkrétneho subjektu za podnik teda plne závisí od povahy jeho činnosti. Táto všeobecná zásada má tri podstatné dôsledky.

Pri určovaní či ide o „podnik“ v rámci uskutočňovania testu štátnej pomoci je potrebné vnímať, že:

• 1) status subjektu podľa vnútroštátneho práva nerozhoduje. Napríklad subjekt, ktorý je podľa vnútroštátneho práva združením alebo športovým klubom, môže byť v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ pokladaný za podnik. To isté platí aj pre podnik, ktorý je formálne súčasťou verejnej správy. Jediným relevantným kritériom je to, či subjekt vykonáva hospodársku činnosť.
• 2) uplatnenie pravidiel štátnej pomoci nezávisí od toho, či bol subjekt založený s cieľom dosahovať zisk. Aj neziskové subjekty môžu ponúkať tovar a služby na trhu². Ak však neziskový subjekt neponúka tovar ani služby, nepodlieha kontrole štátnej pomoci.
• 3) klasifikácia subjektu ako podniku sa vždy týka konkrétnej činnosti. Subjekt vykonávajúci hospodárske aj nehospodárske činnosti sa pokladá za podnik len v súvislosti s vykonávaním hospodárskej činnosti³.

V zmysle doposiaľ uvedeného je pre určenie, či ide o podnik, dôležité ustáliť si pojem hospodárske činnosti. Na objasnenie rozdielu medzi hospodárskymi a nehospodárskymi činnosťami Súdny dvor opakovane rozhodol, že každá činnosť, ktorá spočíva v ponuke tovaru a služieb na trhu, je hospodárskou činnosťou⁴.

Otázka existencie trhu s určitými službami môže závisieť od spôsobu organizácie týchto služieb v dotknutom členskom štáte⁵, takže medzi jednotlivými členskými štátmi sa môže líšiť. Klasifikácia danej činnosti sa okrem toho môže časom zmeniť vzhľadom na politickú vôľu alebo hospodársky vývoj. Činnosť, ktorá dnes nepredstavuje hospodársku činnosť, sa ňou v budúcnosti môže stať a naopak.

Rozhodnutie orgánu verejnej moci nedovoliť tretím stranám poskytovať určitú službu (napríklad preto, lebo chce túto službu poskytovať interne) nevylučuje existenciu hospodárskej činnosti. Napriek tomuto uzavretiu trhu hospodárska činnosť môže existovať, ak by boli iné subjekty ochotné a schopné poskytovať službu na danom trhu. Zo všeobecnejšieho hľadiska skutočnosť, že konkrétna služba sa poskytuje interne, nie je pre hospodársku povahu činnosti podstatná⁶.

Keďže rozdiel medzi hospodárskymi a nehospodárskymi činnosťami závisí do určitej miery od politickej vôle a hospodárskeho vývoja v príslušnom členskom štáte, nie je možné, aby Európska únia vypracovala úplný zoznam činností, ktoré by sa a priori nikdy nemohli pokladať za hospodárske. Tento zoznam by neposkytoval skutočnú právnu istotu, takže by nebol veľmi užitočný.

Samotná skutočnosť, že subjekt drží podiely podniku, ktorý poskytuje tovar alebo služby na trhu, neznamená, že tento subjekt by sa mal automaticky považovať za podnik v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, a to ani vtedy, keď drží jeho kontrolný podiel. Ak táto držba podielov umožňuje len výkon práv spojených so statusom akcionára, prípadne prijímanie dividend, ktoré sú len výnosom z vlastníctva majetku, tento subjekt sa nebude považovať za podnik, ak sám neposkytuje tovar alebo služby na trhu⁷.

Na základe vyššie uvedeného možno v zjednodušenom súhrne uviesť, že pravidlá štátnej pomoci sa vzťahujú len na podniky podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ, t. j. subjekty vykonávajúce hospodársku činnosť bez ohľadu na právne postavenie a spôsob financovania. Klasifikácia subjektu ako podniku sa vždy týka konkrétnej činnosti. Subjekt vykonávajúci hospodársku a nehospodársku činnosť sa pokladá za podnik len v súvislosti s vykonávaním hospodárskej činnosti. V takomto prípade je vhodné formou oddeleného účtovníctva oddeliť výkon hospodárskych a nehospodárskych činností.

---

¹ Rozsudok Súdneho dvora z 12. septembra 2000, Pavlov a i., spojené veci C-180/98 až C-184/98, ECLI:EU:C:2000:428, bod 74; rozsudok Súdneho dvora z 10. januára 2006, Cassa di Risparmio di Firenze SpA a i., C-222/04, ECLI:EU:C:2006:8, bod 107.

² Rozsudok Súdneho dvora z 29. októbra 1980, Van Landewyck, spojené veci 209/78 až 215/78 a 218/78, ECLI:EU:C:1980:248, bod 88; rozsudok Súdneho dvora zo 16. novembra 1995, FFSA a i., C-244/94, ECLI:EU:C:1995:392, bod 21; rozsudok Súdneho dvora z 1. júla 2008, MOTOE, C-49/07, ECLI:EU:C:2008:376, body 27 a 28.

³ Rozsudok Všeobecného súdu z 12. decembra 2000, Aéroports de Paris/Komisia, T-128/98, ECLI:EU:T:2000:290, bod 108.

⁴ Pozri rozsudok Súdneho dvora zo 16. júna 1987, Komisia/Taliansko, 118/85, ECLI:EU:C:1987:283, bod 7; rozsudok Súdneho dvora z 18. júna 1998, Komisia/Taliansko, C-35/96, ECLI:EU:C:1998:303, bod 36; rozsudok Súdneho dvora z 12. septembra 2000, Pavlov a i., spojené veci C-180/98 až C-184/98, ECLI:EU:C:2000:428, bod 75.

⁵ Rozsudok Súdneho dvora zo 17. februára 1993, Poucet a Pistre, spojené veci C-159/91 a C-160/91, ECLI:EU:C:1993:63, body 16 až 20.

⁶ Pozri návrhy generálneho advokáta Geelhoeda z 28. septembra 2006 vo veci C-295/05, Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo), ECLI:EU:C:2006:619, body 110 až 116; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 z 23. októbra 2007 o službách vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave, ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 (Ú. v. EÚ L 315, 3.12.2007, s. 1), článok 5 ods. 2 a článok 6 ods. 1; rozhodnutie Komisie 2011/501/EÚ z 23. februára 2011 o štátnej pomoci C-58/06 (ex NN 98/05) Nemecka pre podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBG) v rámci dopravného zväzu Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (Ú. v. EÚ L 210, 17.8.2011, s. 1), odôvodnenia 208 a 209.

⁷ Rozsudok Súdneho dvora z 10. januára 2006, Cassa di Risparmio di Firenze SpA a i., C-222/04, ECLI:EU:C:2006:8, body 107 až 118 a bod 125.